南宁市关于开展自然资源资产负债表试编工作的调研报告

  • 发布时间:2018-11-21 13:05
  • 来源:南宁市统计局

为进一步落实《中共南宁市委员会全面深化改革领导小组2018年工作要点》(南办发〔2018〕33号)文件精神,贯彻落实《南宁市创建国家生态文明建设示范市工作实施方案》(南办发〔2018〕43号)有关工作要求,我市与国家同步开展探索编制自然资源资产负债表工作。通过编制自然资源资产负债表,摸清自然资源资产“家底”及其变动情况,为有效保护自然资源提供信息基础,为永续利用自然资源提供监测预警,为推进生态文明建设提供决策支持。

为更好地开展我市自然资源资产负债表探索编制工作,2018年7月30日至8月2日,我局派员赴陕西省延安市和浙江省湖州市等两个国家级自然资源资产负债表试点城市进行实地调研,深入了解两个国家级试点城市关于此项工作的开展情况、经验措施和工作成果,就编制过程中的数据采集、指标口径、专项调查经费和人员等重点、难点问题与当地统计局、国土局、农业局等相关部门进行了深入探讨,为扎实推进我市开展试点工作打下了基础。现将有关调研情况汇报如下:

一、延安市、湖州市自然资源资产负债表编制情况

对试点工作整个过程按“前期准备、组织实施、试编初评、验收总结”共四个阶段性任务进行划分,主要做法如下:

(一)前期准备

1、组织培训,对接工作。一是组织相关部门赴北京参加了国家统计局举办的自然资源资产负债表编制培训会,及时了解政策信息,对接国家要求。二是邀请中科院地理科学与资源研究所课题组成员到所在地市对自然资源资产负债表编制的前期研究成果进行对接,移交相关数据资料,进行技术指导。

2、开展调研,接受指导。一是国家统计局、国家水利部、林业局和中央编办的有关领导和专家分别进行了对口指导。二是邀请省级试点工作专家对市级编制工作进行技术指导。

(二)组织实施

1、制定方案,加强指导。一是研究制定编制试点工作实施意见,并提出试点工作的目标要求、基本原则、主要任务、方法步骤和保障措施,做出了具体的工作计划,明确了4个阶段22个环节,在编制对象上扩大到县区,在编制内容上增加了环境质量监测等内容。二是成立了市自然资源资产负债表编制工作领导小组,由市委、市政府领导担任组长、副组长。所辖县区也建立了相应机构,统筹联动推进工作。三是明确由市生态文明办牵头抓总,市统计局技术总把关,国土、农业、林业、水利、环保等部门分工负责。

2、开展试点,积累经验。一是在所辖县区开展了县乡级试编试点工作,检验试点方案的操作性和可行性。二是通过试编试点工作,发现并研究问题,探索了一些解决问题的方法,把握了编制的关键技术环节,明确了组织实施模式。

3、全面布置,加强督导。按照统一组织、分级负责的原则开展工作。一是召开工作动员会,对全市及各县区有关部门做全面部署和培训。二是组织力量赴县区、乡镇开展督导,了解县区的编制进度和遇到的问题,并印发文件对县区反映的问题做了统一要求。

4、出台制度,管控质量。一是印发编制工作质量控制办法,对责任分工、控制方法和控制目标作出规定,明确方案设计、任务部署、数据采集、录入审核、数据评估、储存归档各个重点环节的工作要求。二是建立源头数据抽查制度和数据合理性分析制度。三是要求有关部门建立健全档案管理制度。

(三)试编初评

1、数据采集。严格按编制方案的规定采集数据。对采集到的数据认真审核计算口径和方法是否规范正确,计算依据是否可靠,资料是否齐全,是否与相关材料一致,做到数据可追朔。

2、录入审核。按统一表式录入采集数据时,要边录边审,对数据审核做好“四对比”。一是表内或表间相关指标的对比,看是否有不合理的数据;二是不同时期数据间的对比,看是否有奇异数据;三是各地数据间的对比,看是否出现异常数据;四是主要指标相对数据对比,看是否有超常规的数据。

3、数据评估。一是开展数据质量评估。综合运用历史数据比较、横向数据比较、数据偏差分析、相关性分析和专家论证等方法对综合数据准确性和一致性进行评估,确保抽查数据综合误差率控制在5%以内。二是开展过程质量评估。对评估方案设计是否科学,操作是否规范,组织工作是否有力,是否存在有认为干扰等严重影响数据质量的问题进行评估,进行过程质量控制。

4、储存归档。及时将文件、方案、原始数据和综合数据等纸介质和电子文件进行归档,明确规定保管和归档统计数据的范围、时间、职责、分工、工作流程和使用权限等,有效管理数据。

(四)验收总结

1、三级联动,加强审核。采取省市县(区)三级联动、各部门轮动的形式,分部门对全市及各县区数据进行审核评估。根据评审情况,要求各部门消除数据中存在的问题,修正完善报表数据和编制说明,确保报送数据的真实准确。

2、规范严谨,及时报送。一是规范试点报表,每张表格均由相应职能部门盖章确认。二是规范编制说明,包括核算范围、取数方法、审核关系、指标解释、分类标准和其他事项等六个方面。三是规范报送程序,报送资料经过数据汇总、砖家审核、联合评审和部门确认后,撰写工作情况汇报和初步分析报告,向市委书记、市长和分管副市长等主要领导进行了汇报。

二、延安市、湖州市自然资源资产负债表编制取得的成效

(一)探索了新的编制方法。在编制自然资源资产负债表的过程中,面对许多指标年度数据缺失的困难,积极探索了新的编制方法,如森林资源数据综合测算模型、无监测水资源数据分类推算法、耕地质量数字农业统计技术等方式,对数据进行建模、分类推算、变动估算,完成了缺失数据的核算。

(二)找到了有效的核算方式。针对各类自然资源统计特点,采取有针对性的核算方式。一是在编制水资源存量及变动表、林木资源存量及变动表、耕地质量等级及变动表时,采取了统一核算的方式,即由市级相应部门对全市及各县区数据进行统一测算。二是在编制土地资源存量及变动表、水环境质量及变动表时,采取了分级核算的方式,即在县区相应部门初步上报数据的基础上,由上级部门按质量管控办法进行审核、抽查、评估后汇总全市数据。

(三)基本摸清了自然资源家底。根据自然资源保护和管控的现实需要,现行核算具有重要生态功能的自然资源。此次试点一是收集了自然资源现状基础资料,二是建立了自然资源存量及变化统计台账,三是编制完成了市级和各县区2011-2015年的土地、林木、水等3类自然资源资产负债表实物量账户,四是基本摸清了全市及各县区自然资源资产的存量及变动情况,五是形成了自然资源资产负债表编制技术报告。

(四)形成了自然资源资产现状及变动分析。一是从自然资源资产负债表数据采集方法、采集情况等两方面说明了土地、林木、水三类自然资源数据变动情况。二是从自然资源存量变化状态、自然资源利用水平、自然资源总量与全国平均水平对比等三方面对资源资源资产进行了总体评价。

(五)探索并出台了领导干部自然资源资产离任审计办法。通过探索自然资源资产负债表的实物量的编制内容、审计评价、审计责任界定和审计结果运用,加强了自然资源资产负债表编制与领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究、生态文明考核评价等重要制度的衔接。

(六)探索并出台了自然资源资产保护与利用绩效考核评价办法。评价内容包括自然资源资产保护、自然资源资产利用和生态环境改善三大类别、十个方面、二十项基础指标组成。评价结果的形式包括量化指数、定性等次、计算综合指数与上年度的变化程度三种方式进行。

三、延安市、湖州市自然资源资产负债表编制存在的问题

(一)数据一致性的问题。部门之间的相关统计指标由于认定标准、统计口径的不同,致使相关部门提供的同一指标数据不一致。如林业局提供的林地面积数据大于国土局的监测调查数据。

(二)数据完整性的问题。一些自然资源资产数据是通过普查取得的,在非普查年份存在数据缺失的现象。如森林资源数据,按照法律规定每十年普查一次,而非普查年份的动态监测数据因监测点少而具有局限性,只能使用推算和估算的方法取得数据。

(三)人员力量薄弱的问题。市县两级部门统计工作中普遍存在人员力量薄弱的问题。一是日常工作中没有自然资源资产负债表的统计任务要求,部分部门没有配置相应的人员力量。二是自然资源资产调查对人员的专业性要求比较高,存在部分人员缺少相应的专业知识和技能的情况。例如水资源量的计算比较复杂,需要从事水文专业的人员进行计算填报,而基层专业技术人员缺乏,无法做到精确计算。

(四)调查经费较高的问题。通过部门自身努力和借助社会力量,调动了大量的人员,耗费了高额的财政经费。例如湖州市市级补充调查就拨款一千多万,其中仅林业部门就拨款五百万元;延安市则表示如果需要对全市林业蓄积量进行全面调查则需要两千多万元。

(五)统计调查技术手段存在制约的问题。自然资源资产统计难度较大,缺少方便快捷、简明实用的现代技术手段,而这些统计调查技术手段的制约因素很难从根本上得到有效解决。

四、推进我市自然资源资产负债表编制的对策和建议

目前国家尚未对市级正式布置开展自然资源资产负债表编制工作,广西此前未正式开展过此项工作,也未要求各市开展此项工作。今年年初我市率先开展自然资源资产负债表探索编制工作。通过奔赴开展自然资源资产负债表试点城市进行实地调研,与相关部门沟通协调工作方法,参考国家试编工作实施方案并结合我市实际情况,今年9月下旬我局制定了《2016年度南宁市自然资源资产负债表试编工作实施方案》,并正式印发了《关于开展南宁市自然资源资产负债表试编工作的通知》(南统字〔2018〕50号),要求相关部门按时上报工作联络人员、工作进展情况、2016年度南宁市自然资源资产负债表相关数据及填报情况说明,有力推进了我市自然资源资产负债表试编工作的开展。为更好地开展我市自然资源资产负债表试编工作,结合国家级试点城市开展情况及我市实际,现提出以下对策和建议。

(一)建议边开展工作边完善工作实施方案。因当前国家和自治区均采用试行的工作实施方案,相关工作仍在探索过程当中,故建议在开展我市自然资源资产负债表试编工作的过程中,根据我市实际情况和遇到的问题、困难,对工作实施方案做进一步的完善,特别是对统计标准、统计口径、计算方法、统计范围做进一步优化调整,强调指标的代表性、导向性和可操作性。

(二)建议先根据现有部门资料填报,再逐步完善数据采集工作。因受目前部门自身工作制度的制约,部分编制自然资源资产负债表所需的指标存在采集困难的情况,故建议先依托现有部门调查体系为主要数据资源,依据行政记录和统计调查监测资料,建立部门自然资源增减变化统计台账,再对以往存在缺口的年份数据,制定统一的补充调查和测算办法,填补空缺,逐步完善数据采集工作。

(三)建议明确职责分工,完善指标数据质量管控体系。因部门之间的相关指标统计标准不同,理顺各自然资源管理部门职责分工就尤为重要,故建议加大统计协作力度,统一统计方法、标准和口径,并对方案设计、任务部署、数据采集、录入审核、数据评估、储存归档等各个环节进行质量控制,确保数据客观准确,可核查、可追朔、可追责。

(四)建议从实物量方面着手,开展探索自然资源资产调查数据的应用方式。因目前自然资源定价、价值量核算方面的研究仅限于理论研究,且无权威可行的核算技术和方法,需要就如何利用自然资源资产调查数据评价比较同一地区不同年份、不同地区同一年份之间自然资源资产状况进行进一步探索。建议从实物量规模、质量、结构等方面着手,研究建立自然资源资产负债综合评价办法。

(五)建议先在现有基础上开展工作,再统筹做好拓展专项调查人、财、物的保障工作。因开展相关调查受调查经费较高、人员较多、技术手段复杂等因素影响,且存在大量经费人员投入并不能得到预期效果的可能性,故建议先进一步充实基层统计人员力量,加强基层统计人员业务培训,在现有工作开展的基础上做好工作,再进一步落实财政专项工作经费预算,统筹做好相关保障工作,为开展编制工作创造良好的前提条件。

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(南宁市统计局核算科)